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El Ecuador, desde su fundación, se autocalificó como República, inspirándose en las visiones francesas. Además, eligió el régimen presidencialista, inspirándose en la constitución estadounidense. Pero el país ha tenido una historia turbulenta con predominio de dictaduras, gobiernos de facto, tendencia hacia el asambleísmo, parlamentarismo de hecho, populismo desbordante, autoritarismo, precariedad institucional y abundancia de constituciones. Y todo esto porque la teoría no pudo articular con una sociedad y con factores de poder real que no son democráticos, ni creen en la ley, ni obran según principios y derechos, sino sobre intereses y afanes de dominio. Somos, pues, una república nominal.

Pero ya que se pretende dictar la nueva Constitución, parece necesario reflexionar sobre las formas de gobierno como referentes doctrinarios útiles para entender las implicaciones jurídicas y prácticas y las consecuencias sobre los derechos de las personas y sobre la economía del sistema que se adopte. Dejaré de lado el sistema monárquico como forma de gobierno y centraré estas reflexiones en la república.

I.- ¿Qué es una República? Es una forma de gobierno en que (i) la autoridad pública está constitucional y efectivamente fraccionada en funciones independientes, cada una de las cuales (ejecutivo, legislativo y judicial) ejercen un conjunto limitado de facultades legales, y que entre sí se contrapesan y limitan; (ii) en que el poder se ejerce en nombre del mandante, que es la mayoría de los electores, (iii) ateniéndose estrictamente a los términos de un mandato político específico, articulado necesariamente en normas preestablecidas y vinculantes; (iv) en que el derecho a mandar nace de elecciones libres, que confieren únicamente potestades temporales a sus titulares, (v) quienes son responsables política y jurídicamente de sus actos.

El moderno concepto de República está asociado con la noción de Estado de Derecho, o de Estado Constitucional, porque la naturaleza del poder, su estructura, limitaciones, responsabilidades y características están contenidas en un ordenamiento jurídico vinculante al que las autoridades deben someterse. No hay república sin derecho.

Dependiendo de la posición y potestades del jefe de Estado, o presidente, del gabinete y del Parlamento, la República puede ser parlamentaria o presidencial.

II.- República parlamentaria.- El papel del presidente de la República, o "jefe de Estado" en la república parlamentaria, es: (i) el presidente no tiene injerencia directa e inmediata en la administración pública, participa en ella a través del primer ministro; (ii) existe la figura del primer ministro, llamado también "premier", que preside el consejo de ministros o gabinete y que toma las decisiones administrativas fundamentales; (iii) el eje del gobierno no es el presidente de la República sino el Parlamento, que, además de funciones legislativas, tiene potestades políticas, administrativas y hasta jurisdiccionales; (iv) el premier y el gabinete dependen, en buena medida, de la mayoría parlamentaria, al punto que el presidente no puede proponer la cartera de primer ministro a quien no cuente con el respaldo del Parlamento; (v) los ministros del gabinete dependen de la mayoría del Parlamento, que puede fiscalizar al Ejecutivo, influir poderosamente en la integración del gabinete y en su permanencia o no, por ejemplo destituyéndolos directamente.

III.- La República presidencial.- El Ecuador ha seguido el modelo presidencial, y solamente en el caso de la Constitución de 1929, incursionó, aunque imperfectamente, en una especie de sistema parlamentario, sin otro resultado que el incremento de la inestabilidad política, típica de los años treinta del siglo pasado. La figura del presidente se ha convertido, por lo mismo, en el eje de la acción política, gubernativa y administrativa.

El presidencialismo proviene del sistema norteamericano, y se caracteriza por: (i) el presidente de la República es el jefe del Estado y el jefe del gobierno y reúne poderes políticos y administrativos; (ii) no existe la figura del primer ministro; (iii) los ministros no tienen una entidad política propia, ni conforman un "gabinete" como órgano estatal al estilo parlamentario, son simples secretarios de Estado, cuya nominación y remoción depende del presidente; (iv) el Parlamento tiene facultades esencialmente legislativas y excepcionalmente de fiscalización; (v) el Congreso no tiene atribuciones en temas administrativos; (vi) las llamadas crisis de gabinete no provienen de acciones del Congreso, sino de decisiones del mismo presidente de la República; (vii) en el presidente de la República confluye un conjunto de facultades de orden administrativo, político, reglamentario a las leyes, jefatura de las fuerzas armadas, relaciones exteriores, etc.; (viii) el presidente tiene funciones de colegislador, en la medida en que interviene en la formación de las leyes por medio de la sanción o veto de las que aprueba el Congreso.

IV.- El presidencialismo ecuatoriano.- La lectura de las 19 constituciones deja concluir que el sistema presidencial ha sido la preferencia a lo largo de la vida republicana. En efecto, salvo el caso de la Constitución de 1929 que introdujo algunos elementos propios del sistema parlamentario, realmente sin éxito, las demás privilegiaron el papel y la figura del Presidente de la República, pese a lo cual no se ha logrado superar la tradicional inestabilidad política.

El país ha apostado casi constantemente a los hombres fuertes y la mejor expresión de tal tendencia ha sido la redacción de constituciones que perfilan al jefe del Estado incluso en una especie de líder nacional, en torno al cual ha girado la vida pública. Este sistema ha sintonizado con el tradicional caudillismo, sin haber dotado, sin embargo, de estabilidad institucional y de eficiencia administrativa al Estado.

Es impensable un sistema parlamentario con líderes como García Moreno, Alfaro o Velasco Ibarra cuyas figuras concentraron poder incluso más allá de la legalidad. Han sido tradicionales también en el Ecuador los conflictos entre los líderes de las funciones Ejecutiva y Legislativa y los permanentes desacuerdos que, en no pocas ocasiones, han derivado en episodios de derrocamiento de los presidentes, en los que la definición ha correspondido, casi sin excepción, a las FF.AA., convertidas de hecho en árbitros de los conflictos y en jueces de legalidades de sospechosa condición.

Nota. La sistematización es mía. Textos consultados, Borja, Linares Quintana, García, Posada, Antokoletz.

Publicado en El Comercio (Ecuador)